一、关于体制

对于应急管理体制，改革意见中提出“健全省市县三级应急管理综合行政执法体系”的要求，其具体要求如下：

1.省级应急管理部门的定位为：强化统筹协调和监督指导，负责监督指导、重大案件查处、跨区域执法的组织协调等工作；原则上不再直接设立执法队伍。应急管理综合行政执法职责主要由市县两级承担。

2.设区的市主要组织查处辖区内跨区域和具有重大影响的复杂案件，监督指导辖区内执法体系建设和执法工作；减少执法层级，实行以区为主的执法管理体制。

3.市县两级应急管理部门原则上实行“局队合一”的体制，形成监管执法合力。

4.乡镇、街道等基层组织要按照权责一致原则，通过被赋予的委托等执法权限，强化属地管理。

提出这些改革思路之前，应急管理部已经做了大量的研究和调研工作。通过这个文件可以看出，应急管理工作既是政府对社会治理的内在需要，也承担了社会公众对政府的要求和责任，将长期和持续进行下去。而这个文件中提出的综合行政执法的要求，也是具体落实国务院关于推进综合行政执法总体改革的思路下，继续推进其在应急管理领域的落实；同时也是完善应急部在组建之初确定的职能。客观来说，应急部自2018年初组建以来，在职能整合、资源整合及执法方面固然已大见成效，但效果尚不理想，也出现了职能之间的协调、人员履职能力、社会认知度等方面的不同程度的问题，还需要继续加强。

二、关于机制

1.职责。在监管执法职责整合方面，文件只是提到了将安全生产和防灾减灾的监管职能进行整合的问题，以及跨领域综合执法的要求和协调联动机制的建立，以提高监管执法效能。但对于目前监管过程中的消防职能整合问题却并未提及。在应急管理部门组建后，消防管理虽名义上由公安部门转隶为应急管理部门管理，但在各地普遍存在的问题是消防管理依然是相对独立的状态，并未与应急管理职能有效融合。消防安全管理是安全管理和应急管理中的一个重要组成部分，消防和应急管理职能不进行有效整合，其效果便难言成功。

2.保障。改革意见中明确提及确保工作经费的保障，完善执法人员工资待遇的保障，以及工伤保险和人身意外伤害保险。此外，统一配发应急管理综合行政执法装备和制式服装、标志和执勤用车等问题的提出和明确，也会进一步规范应急管理执法工作。最后，文件中提出要对应急管理系统全面实行准军事化管理，这是一个前所未有的新思路，值得关注。

3.能力。改革意见中，明确提到了新进人员“凡进必考”、执法人员持证上岗和资格管理的问题。并针对执法人员的专业性，明确建立入职培训、定期轮训和考核制度，要求：入职培训不少于三个月、每年参加不少于两周的复训；并提高综合性执法队伍的专业化素质，确保具有相关专业背景、经验、学历和职业资格人员的数量和比例。

这些措施，其实并非新的举措，而是在强调之前提过多次的要求。而当前的问题是，如何确保这些措施得以落实，落实的指标是什么，以及如何确保落实的客观和真实性。同时，应急管理行业也必须面对的一个事实是，这几年应急管理部门中转业军人的比例在逐渐增加，这固然是国家军人政策的统筹考虑，应急管理部门也责无旁贷，但如何有效提高这些转业军人的应急管理专业化水平和能力，却是一个不小的挑战。

三、关于执法方式

文件要求开展“执法+专家”式执法，进行“说理式执法”，以及“谁执法谁普法”的制度。这个要求其实也就是与服务于执法之中的具体体现和模式。而这也是当前存在的一个普遍问题，即执法者不解释，我说有问题就是有问题，越是水平欠缺的执法人员越不给企业解释的机会，从而大大降低了执法行为本身的权威性和可信力。当然，要做到这种执法的要求，对执法人员的水平和能力提出了更高的要求；而这对广大的执法人员自然也是一个很大的挑战。

四、关于三个专业领域的理解

此次改革意见中，几次提到应急管理部门的职责，并将其分为三个方面，即安全生产、防灾减灾救灾、应急救援。这三个专业性管理，是应急管理部组建后的这几年来，对其自身职责的进一步认识和明确，也是对安全生产和应急管理工作的认识的明确化。对此，简要分析如下：

一般来说，防灾减灾救灾中的“灾”，即指灾害、自然灾害；所以，防灾减灾救灾主要强调的是自然灾害的防治工作，主要涉及地质灾害、水旱灾害、森林草原火灾等灾害救助、防震减灾等专项工作。

而安全生产自然侧重于广大生产经营单位的生产安全，及对其过程的监督管理，主要是对化工、矿山、工贸等行业的直接监管和建筑施工、交通运输等行业的综合监管职能。与此对应的，此处的应急救援也主要侧重于安全生产领域安全事故的应急救援工作，主要涉及应急体系的建立和完善、应急预案的编制和演练、应急队伍的组建和应急物资装备的配备等。

综合以上分析，“安全生产、防灾减灾救灾、应急救援”这三大职能和工作，可以稍微调整和概括为：安全生产监管，对安全生产可能发生事故的应急救援，以及自然灾害的防灾减灾救灾。

（来源：《应急科学与技术》杂志）