按照自治区关于总结经验、巩固完善、稳步推进的要求，为确保乡镇机构改革工作积极稳妥地推进，新疆阿勒泰地区编办组织力量，对乡镇机构改革作了深入调研。调研组选择了4个县（市），深入8个乡镇（其中非农业镇3个）、13个村，采取走访了解、座谈研讨、谈话调查与县（市）领导个别沟通等方式，全面了解和掌握乡镇工作现状和现有体制运行情况，主要目的是区分不同情况，使乡镇机构改革能够切实做到结合实际，因地制宜，突出本地特色，确保改革工作稳步推开、扎实有效。

     一、乡镇工作总体情况

    （一）严格控制乡镇机构编制的情况

    近年来，阿勒泰地区严格控制乡镇机构编制，从建立和完善机构编制相关制度和管理机制入手，强化制度约束，严格控制乡（镇）机构编制和实有人员增长。

    一是严格机构编制审批制度。始终严格执行关于乡镇机构编制总量“十一五”期间只减不增的要求，凡涉及增加乡（镇）机构编制的问题，除自治区编办有统一要求和文件外，其他需增设机构、增加编制的事项一律不予办理。在本级乡镇范围内调整编制的，必须向地区编委会报批。

    二是扎实做好乡镇编制实名制管理工作。全地区乡镇目前已全部完成了实名制管理系统的录入审核工作，达到了《机构编制管理证》、行政事业单位编制台帐、机构编制实名制管理数据库的信息数据相统一。

    三是严格控减领导职数和实有人员。地县编办积极配合各级组织、人事部门，结合乡（镇）党委、政府换届，严格按照核定的领导职数配备干部，乡（镇）领导职数得到有效控减。加强相关部门的协调配合，逐步形成了编办与财政等相关部门沟通协调的良好工作机制。

   （二）当前乡镇履行职能情况

    1.当前乡镇承担的主要职责

    当前乡镇承担的工作职责主要有：宣传贯彻执行党的路线方针政策，围绕上级党委和政府的决策、安排部署抓好各项工作的落实；研究决定乡镇经济建设和社会发展的重大事项，发展农牧业生产，稳步增加农牧民收入；负责乡镇机关、村委会、企事业单位的党建工作，加强以农村党支部为核心的组织建设；抓好村“两委”班子建设，培养后备人才，保障村民的民主权利，指导村委会选举，监督其履行职责；强化对事业站所的领导和管理，加强干部和技术人才队伍建设，为农牧民生产生活提供技术支持和服务；负责乡镇社会主义民主法制建设和精神文明建设，管理本行政区域内的经济、教育、科技、文化、卫生、体育事业和民政、计划生育、社会治安、民兵等工作；制定和执行本行政区域内的经济和社会发展的计划、预算，宣传落实党的民族宗教和统战政策，实施对社会治安综合治理工作的领导，维护农村的社会稳定。

    2.履行职责情况

    总体来看，乡镇较好地履行了职责，发挥了应有的作用。乡镇把群众最关心的问题当作工作的重点来抓，围绕群众反映的难点、热点问题，积极采取措施为农牧民解决实际困难，切实维护群众的利益。当前，农牧民到乡镇政府办理的事项主要集中在解决草场和土地纠纷、办理低保、春耕贷款、婚姻登记、宅基地审批、计划生育、民政扶持等方面，此外，近年来办理出国申请的逐渐增多，主要是到哈萨克斯坦探亲或务工，以少数民族群众为主。反映最集中的问题是土地、就医、农产品销售、子女上学和就业问题等，关注的焦点是增产、增收、合作医疗等问题。乡镇在处理和调解这些矛盾和上访问题中，通过建立矛盾纠纷排查调处机制和干部联系群众制度，变群众“上访”为干部“下访”，严格执行《信访条例》的有关规定，依法解决矛盾纠纷。有的乡镇还实行为民服务全程代理，方便农牧民群众办事。对群众的生产生活困难，通过大力开展扶贫帮困、部门包村帮扶、下派干部等方式予以解决，通过这些措施最终把困难解决在一线。

    在增加农牧民收入方面，主要围绕发展经济和加强基础设施建设，发挥各村的优势，引导和鼓励群众从事多种经营，提高经济发展的能力。有的乡镇实施“一村一品”、“一村一特”，各村充分发挥自身资源优势，特色种植养殖、旅游等农村经济迅速发展，各具特色。有的把完善农村市场体系、发展农业产业化经营和社会化服务与小城镇建设结合起来，以农产品加工和农村服务业为重点， 加快小城镇二、三产业的发展， 在小城镇形成具有地方特色的支柱产业，通过繁荣小城镇经济，带动农村劳动力转移。有的为切实转移富余劳动力，组织实施了“万名农村劳动力转移工程”，专门建立了劳动力市场，负责与建筑、农业种植大户、畜牧养殖户等用人单位联系，拓宽就业途径。结合抗震安居工程建设，引导农牧民参与农村小型水利设施、乡村公路、退耕还林、以工代赈等项目的建设，现实农村劳动力转移，促进农牧民增收。牧民定居工程改变了传统的游牧生活方式，为使定居下来的牧民定得住、安得稳、能致富，各乡镇通过土地开发、发展特色种植业和科学养殖、技能培训等，引导群众改变思想观念，从事多种经营。有的引导农牧民“什么挣钱种什么、什么挣钱养什么”，因地制宜大胆地进行产业结构调整，大力发展庭院经济，千百十良种奶牛工程、千家万户养家禽工程、千元田工程、千名新型农牧民培育工程等为促进农村经济发展、增加农牧民收入提供了有效载体和坚实基础。广播电视“村村通”工程、文化站建设、乡村道路、农田水利建设、合作医疗等惠民工程的实施，使农村基础设施建设进一步完善，群众行路难、看病难、吃水难等难点问题得到较好地解决。

    从以上调查了解的情况看，乡镇在履行职能方面总体情况较好，发展的思路清晰，方向和目标明确，能够突出本乡镇的特色和优势，切实把事关农牧民利益的事情抓紧抓好。从另一方面讲，当前乡镇干部队伍的思想观念较五年前有了很大的转变，特别是乡镇党政领导班子围绕稳定、发展的大局，在转变领导方式、发展观念、为农服务等方面能够动脑筋、下功夫、出实招、求实效，有力地推进了农村各项事业的快速发展，群众对此是比较满意的。

    二、当前乡镇存在的主要问题和原因

    当前，乡镇政府职能“缺位”和“错位”并存，应有的社会管理和公共服务职能没有到位，为“三农”服务的能力相对较弱，发展不平衡，有其历史的原因，也有运行机制和体制的原因。

    一是工作任务重，头绪多、压力大。乡镇要管理本行政区域内的经济发展和教育、文化、卫生、体育、民政、综合治理、计划生育等社会事业，但法律赋予乡镇政府履行职能的权力却越来越少，责大于权和利，造成“最弱的肩膀挑最重的担子”，工作精力难以集中到发展经济、为农服务上来。主要原因是各类检查、会议、评比、达标、接待等过多过滥，乡镇干部疲于应付，在调查中粗略统计，一个乡镇除县（市）人民政府综合考核的项目外，另外还有多达30余项的各类检查考核和评比，主要是县（市）各职能部门；除计划生育、综合治理等上级允许的“一票否决”项目外，有的县（市）还自行设立了个别工作项目的“一票否决”，如牲畜疫病防疫、安全生产、环境保护等。

    二是改革后的县乡关系不顺，管理体制亟待完善。就富蕴县来讲，乡镇机构改革试点后，上级有关部门（单位）对乡镇事业站所的整合存在一定的思想认识问题，由于本系统的站所不存在了，原来能够得到或可以争取的项目、资金、优惠政策等受到极大影响，有的甚至落了空。对乡镇的考核也是如此，我的站所没有了，那就扣你的分。原来的几个站所合并为一个中心，上级部门感觉无法指导业务工作，最终造成哪个部门都不想去管。乡镇党委、政府为了争取项目、资金，不得已仍然保留原来事业站所的牌子和印章，哪个部门来检查考核了，就挂那个站所的牌子；哪个项目资金要争取了，就盖哪个站所的旧印章。

    三是没有改革的乡镇事业单位设置过散，功能发挥不明显。长期以来，大部分乡镇事业站所依赖主管部门，手捧“金饭碗”，有偿服务意识差，自我“造血”功能较弱，缺乏行业竞争机制和自我发展、自我约束机制。由于为农服务的职能没有完全体现到位，造成各自为政，管用脱节。乡镇站所的管理面临尴尬境地，由于站所的人财物由业务主管部门直接管理，驻乡镇事业站所往往只承认“条条”的领导，不买乡政府的帐，致使管理处于失控状态。县与乡之间关系成了一种包含交叉关系，职权被上收，责任却在下压，计划生育、综合治理等实行“一票否决”，使乡镇承担了与其职权不相称的责任，难以调动和组织各站所开展系列化服务，形成了管用脱节的现象。

    四是农牧民增收困难、增收渠道狭窄。单纯的种植、养殖使农牧民增收缓慢，农产品价格水平较低，存在一定的风险。税费改革后，乡镇财权不断弱化，与乡镇承担的职责相比，乡镇履行职责的权力极其有限，由于受种种条件制约，乡镇难以完成的任务主要是涉及经济方面的工作。目前，乡镇财政收入主要靠县（市）财政拔付的资金，除去必要的办公经费后，所余下的资金很难运转到兴办公益事业、开展公共服务，而且有的乡镇债务高筑，资金短缺已成为当前开展各项工作的首要问题。在发展乡村集体经济方面，由于受地理、环境、资源短缺等因素影响，发展农村经济的路子较窄，发展后劲乏力，要完成每年递增的集体经济任务和农牧民增收难度很大。

    五是专业技术人才短缺，干部断层。主要原因是乡镇工作生活环境艰苦、待遇低，人员调出的多，调入的少。乡镇机关和事业站所能力强、文笔好、技术专、素质高的人才大多流向上级机关，加之近几年未新录用干部，后备力量严重不足，造成干部断层。另外，事业站所专业技术人员少，非专业人员多，知识更新跟不上，综合素质较低，有的技术人员吃老本，跟不上科技发展和群众的需要，难以提供技术服务，阻碍了乡镇事业的发展。

    六是领导职数偏多，“官多兵少”。领导干部占乡镇行政编制的一半或一半以上，比例失调。如，有的乡党政机关只核定了21名行政编制，其中领导班子配备多达14名，其他工作人员只有7名。由于人手紧张，工作任务难以合理分配，乡镇干部经常处于超负荷运转状态。

    三、关于巩固完善、稳步推进乡镇机构改革的对策和建议

    （一）关于职能定位

    从调研的情况看，当前农村教育、卫生、广播电视、道路、牧民定居等近年来发展最快、最有成效，应进一步加强和提高巩固；就医、农产品销售、子女上学和就业问题、增产增收、合作医疗等上群众最关心的事情，解决草场和土地纠纷、办理低保、春耕贷款、婚姻登记、宅基地审批、计划生育、民政扶持等是群众到乡镇政府咨询和办理最多的事项，应进一步强化这方面的服务职能。因此，乡镇机构改革试点关于“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能定位是准确的，符合农村实际。乡镇紧紧围绕发展经济这个中心，突出加强党的基层组织和农村基层政权建设这个重点，通过改革进一步加强党委政府的各项职能，完善农村社会化服务体系，达到促进农村经济发展，增进民族团结和“两个文明”建设的目的。

    随着市场经济和新农村建设的发展，特别是在农牧业税减免以后，乡镇工作任务、工作重心都发生了新的变化，乡镇政府的职能需要重新定位。总的方向是有进有退，有所为有所不为。涉及农业发展、农民增收、农村稳定的事一定要抓好，形式主义和劳民伤财的事坚决不干。要改革乡镇工作的方式，从直接抓生产经营、催收催种、收费罚款等繁琐事务中解脱出来，把工作重点放在政策引导、典型示范、提供服务、营造发展环境和维护社会稳定上，进一步加强社会管理和公共服务，努力建设以人为本的服务型政府。现阶段乡镇职能转变的重点有三点：

    一是按照经济社会全面、协调、可持续发展的要求，明确和界定经济发展、社会管理、公共服务职能，切实扭转重经济，轻社会管理、公共服务的局面。

    二是按照科学发展观的要求，调整规范经济管理职能，把乡镇经济发展职能切实转变到为市场主体服务和营造发展环境上来。

    三是按照构建和谐社会和建设法治政府、服务政府的要求，切实加强社会管理、公共服务。按照以上阐述，乡镇改革应强化四个方面的职能。

    一是调整经济管理职能。乡镇政府要着力改善经济发展环境，引导村干部、村民转变观念，以市场为导向，推动农业、农村经济结构的战略性调整；引领农村富余劳动力转移，促进农民增收；引导农村发展农民专业合作经济组织，构建农业服务化体系；引导发展市场体系建设，创造公平竞争环境，培养农民的市场意识和竞争意识。

    二是完善社会管理职能。乡镇政府负责宣传落实党和国家的法律、法规、政策，按照依法行政的原则，加强社会治安综合治理，及时化解农村社会矛盾，切实维护农民合法权益，维护农村社会稳定和巩固基层政权建设。指导村委会工作，推进社区和农村基层组织自治。

    三是强化公共服务职能。乡镇政府要引导发展公共事业，着力抓好农田水利基础建设和改善农牧民公共生活设施，为农牧民提供科学技术、劳动就业、市场信息等方面的服务，协助做好教育、医疗、养老、环境保护等涉及人民群众切身利益的工作。

    四是强化区域管理职能。乡镇政府要协调派驻乡镇的机构围绕乡镇中心工作做好配合、协作和服务工作，强化乡镇政府统一管理本区域政治、经济、社会发展事务的职能。

    （二）关于切实转变乡镇政府职能

    一是树立和落实科学发展观，以科学发展观指导乡镇政府的职能转变。树立和落实科学发展观，按照以人为本的要求，更新理念、更新观念、转变职能；按照全面、协调可持续发展的要求，全面准确地履行乡镇政府职能；按照科学发展观的要求，树立正确的政绩观、权力观，坚持按照科学规律来谋划发展大计。县（市）的工作重点是农村，因此要把优惠政策、资金项目向农村倾斜，工作的重心向农村转移，为乡镇充分发挥职能创造良好的工作环境。

    二是改革政绩考核制度，消除“压力型体制”。抓紧建立和完善政绩评价标准、考核制度和奖惩制度，清理规范考核评比项目，简化考核内容和程序。政绩考核既要看经济发展、社会稳定指标，也要看人民群众得实惠、经济质量等综合指标，以求真务实的作风创造政绩，更应坚持讲实话、出实招、办实事、求实效。

    三是理顺县、乡、村关系。理顺县乡关系十分关键，要明确哪些事应该由乡镇承担，属于乡镇的工作，乡镇必须全力抓好，同时要赋予乡镇与责一致的权和利；属于部门负责的工作，部门必须履行职责，并要从农村发展稳定的大局出发，做好与乡镇的协调配合。

    具体讲，要规范县乡事权、财权、人权，严格约束上级向乡镇交派任务的行为，凡是法律法规等明确由乡镇政府承担的职能，应赋予相应的财权、人权；凡是法律、法规明确需要乡镇配合的，应分清主次、明确责任。按照财权与事权统一的原则，理顺县乡财政体制，规范县乡财权，加大转移支付的力度，增强经济欠发达乡镇的自我保障能力。按照公共财政的原则，进一步调整财政支出结构，增加公共产品和服务的支出比重。理顺乡镇关系，乡镇履行指导职责而不干涉村民自治。属于村民自治的事务，乡镇不得包办代替，属于行政管理事项，不能转嫁给村。

    四是在落实政事分开、推进基层民主建设和依法行政方面要积极探索。主要是严格规范乡镇的经济行为，扩大基层民主，完善乡镇政府的民主管理制度，切实推行政务公开，保证基层群众依法行使知情权、参与权、监督权等民主权利，同时善于运用法律手段来履行职能，推动乡镇政府履行职能的方式、方法和手段的转变。

    （三）关于乡镇机构改革

    当前乡镇政府存在的根本问题，是在市场经济和新农村建设的大背景下，仍然使用计划经济时代的乡村组织制度，不适合农村的客观实际。因此，推进乡镇机构改革，创新乡村组织体制，是当前极其紧迫的任务，同时也是一个重点和难点。乡镇机构设置要符合农村工作实际，考虑乡镇的规模和特点，有利于更好地为农民服务，提高工作效率。要根据乡镇分类确定政府规模，按照职能设置机构或岗位，根据岗位编制配备人员，清理超编人员。编制岗位核定后，向社会公布接受监督。要认真贯彻执行《公务员法》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，未经核定，任何部门无权超编、超职数任用、调配、录用、聘用财政供养人员。

    第一，关于农牧业乡镇的机构设置。可按照“精简、统一、效能”的原则，根据职能归口，乡镇党政机关可设置综合办公室3－4个，综合办公室不作为乡镇一级的中间层次，其负责人可由乡镇分管领导兼任，提倡一人多岗、交叉兼职。从富蕴县的试点来看，这个模式是可行的，但要研究制定配套的机制保障，譬如如何来理顺与县级部门的关系和管理体制等，对于这一点，应组建和强化县级农村工作综合管理机构的职能，使其在统筹、管理、协调乡镇工作方面发挥领导和组织作用。

    第二，关于非农业城镇的机构设置。这里所说的非农业城镇是指县（市）政府所在地的建制镇，有三种情况：有的镇没有农牧业，只是管理城市社区，如富蕴县库额尔齐斯镇、吉木乃县托普铁热克镇等；有的既管理社区，也有少量的农牧业，如布尔津县布尔津镇、哈巴河县阿克齐镇等，主要是社区工作，但也有1－2个村；有的既不是县（市）政府所在地，也没有农牧业，如阿勒泰市北屯镇，距离阿勒泰市62公里，是兵团农十师师部的所在地，目前有4个社区，与其他非农牧业城镇的情况有所不同。党的十七届三中全会明确提出，要在2012年前完成乡镇机构改革工作，自治区已经在富蕴县等5个县进行了试点，按照“四个办公室”、“四个中心”的模式，可能不适宜非农业城镇的机构设置。

    农业镇的共同点是，管理主体都是社区。笔者认为实行镇管社区的模式是可行的，但在乡镇机构改革时应考虑其机构的设置。建议对于农牧业经济成份不大的“城中村”，可转入社区模式管理；农牧业经济成份较大的“城边村”，可就近划归附近乡镇区域，但要视具体情况由各县（市）提出科学合理的意见。如果这些村的管理问题划转不了，区分不同情况，非农业城镇可设立2-4个办公室，即党政办公室、社会事务办公室，有农牧业的镇可增设经济发展办公室、农牧业工作办公室；设立2-4个事业中心，即城镇管理发展中心、社区事务管理中心，有农牧业的镇可增设农牧业发展服务中心、财经核算服务中心。北屯镇作为特殊情况，考虑到北屯建市和工业园区建设已经启动，且北屯镇作为交通要道，地理位置特殊，人口增长十分迅速，还应增设文化广播电视服务中心、城镇规划建设管理中心等，具体模式还应进一步探讨。

     第三，关于科学配置人员编制。按照新机编字[2005]52号《关于加强自治区乡镇机构编制管理，严格控制人员增长的通知》精神，乡镇行政和事业编制由自治区实行总量管理和控制，县级编办运用弹性调控手段用好用活编制，科学合理调整人员结构，建立管政策、管总量、管结构的机构编制管理新机制，确保乡镇机构编制和财政供养人员只减不增。

    同时，要稳步推进乡镇机构改革，编制的重新配置和调整应同步考虑。应区别地区差异和不同情况，阿勒泰地区属边境贫困地区，少数民族聚居，经济发展相对落后，而且是一个以农牧业为主的地区，特别是牧业线长，点多面广，由于自然条件的限制，目前只有20%的牧民实现定居。就富蕴县来讲，大多数乡镇距离县城100公里以上，最远的杜热乡距离县城180公里，杜热乡牧区线长，自夏牧场到冬牧场相距近400公里。因此，造成阿勒泰地区各县（市）、乡镇行政成本较大。考虑到这些因素，阿勒泰地区各乡镇编制的核定标准应界于和田、喀什、阿克苏等南疆地州和天山北坡经济带等经济发达地区，即略低于实行“4211”机制的地区，略高于经济发达地区。

    第四，关于领导职数配备。乡镇党委、人大、政府领导职数的核定，要紧密结合实际，从加强巩固基层政权和维护基层组织正常运转的大局出发，严肃认真对待，借改革之机一次核定到位，避免每次换届时随意调整。

    第五，关于乡镇事业站所的改革。乡镇事业单位改革是这次乡镇机构改革的重点。乡镇事业单位的功能定位应当围绕农村经济和社会事业开展公益服务，探索适应农村特点的服务模式。主要是应理顺管理体制，即明确哪些站所应由乡镇管理，哪些应由县级业务部门管理。能下放乡镇的尽量下放乡镇，进一步完善和强化乡镇职能，达到权责一致。不能下放乡镇管理的，应建立相应的协调约束机制，有利于为乡镇区域提供高效的服务，并且其党组织关系应由相应的乡镇党委管理。对于事业中心的设置，应根据建制乡镇大小、人口数、地域和经济优势、经济特点等实际设置，不搞统一模式，主要目的是不同乡镇的优势和特色，优化乡镇事业机构设置，提高社会管理和公共服务水平。

（阿勒泰地区机构编制委员会办公室 高闫科）